黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進生態文明建設，提出了一系列生態文明建設的新理念新思想新戰略。基于這些新理念新思想新戰略，按照“五位一體”總體布局，中央全面深化改革領導小組審議通過了40多項生態文明和生態環境保護具體改革方案。同時，生態環境保護立法取得明顯進展，被譽為“史上最嚴”的《中華人民共和國環境保護法》修訂出臺，大氣、水、固體廢物、海洋環境、環評、環保稅等領域的法律相繼制（修）訂，國家68件立法項目中有11項與環保有關。宏觀環境法律政策的調整勢必影響地方環境治理，在西安市大氣污染形勢依然十分嚴峻的當下，如何改善空氣質量，是西安市當前最重要的民生工程�！段靼彩写髿馕廴痉乐螚l例》自2004年12月制定，經2010年7月修正，至今已有七年半時間。而這期間我國的宏觀環境法律政策發生了巨大變化，該法明顯已經不能適應西安市大氣環境污染防治形勢的需要。

  2017年初，西安市啟動了《西安市大氣污染防治條例》的修訂工作，2017年10月24日西安市第十六屆人民代表大會常務委員會第六次會議修訂通過了《西安市大氣污染防治條例》，2017年11月30日陜西省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十八次會議予以批準，該條例將于2018年3月1日起實施。

  大氣污染治理槍口對準顆粒物與臭氧

  西安市特定的產業結構和能源結構以及氣候和地形條件決定了顆粒物污染是西安市大氣污染防治的重中之重。同時，隨著機動車的增加和其它揮發性有機物產生行業的快速發展，臭氧逐漸成為西安市春夏季節大氣污染的首要“元兇”。西安市歷年來的空氣質量狀況數據有力證明了這個事實：2014年全年臭氧污染造成8天空氣質量超標，2015年全年臭氧污染造成21天空氣質量超標，2016年全年臭氧污染造成37天空氣質量超標，2017年臭氧污染超標更是達到61天。所以，《條例》第三條規定：防治大氣污染應當以治理顆粒物污染與臭氧污染為重點。

  針對顆粒物來源的廣泛性，《條例》在監督管理一章中，通過總量控制制度、現場檢查制度、區域準入制度、環境監測以及第三方治理等制度來規范企業的排放行為；同時在防治措施一章中又專門針對西安市顆粒物的主要來源燃煤進行了規范：實施煤炭總量消減制度、清潔能源替代制度和高污染燃料禁燃區制度等以及對工業企業實施退城入園制度等。

  針對對大氣污染影響越來越大的“臭氧”問題，《條例》對臭氧的主要生成來源揮發性有機物行業進行了詳細的規范（第45-49條）：對政府而言，政府采購應當優先采購低揮發性有機物含量的產品；在化工、包裝印刷、工業涂裝等揮發性有機物控制重點行業之外，市人民政府還應當根據產業結構特征和揮發性有機物排放來源，確定本市揮發性有機物控制的其他重點行業。對于企業而言，揮發性有機物控制重點行業應當開展揮發性有機物污染治理，達到本市執行的排放控制標準；產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取有效措施減少廢氣排放；加油加氣站、儲油儲氣庫、油罐車和氣罐車等揮發油氣的場所、設施應當按照國家有關規定安裝油氣回收裝置并保持正常使用。

  三方主體各司其職實現大氣環境多元共治

  在環境治理領域，政府是屬地責任主體，企業是環境保護責任主體，社會公眾是環境治理的積極參與主體，三方主體需各司其職、互相配合，才能實現大氣環境治理的多元共治。

《條例》重點強調了政府的屬地主體責任，把政府責任明確落實到各級人民政府：市、區縣、鎮以及派出機構，要求各級政府對本區域大氣質量負責，要從源頭防控、過程監管、財政投入以及協調共治等方面做好大氣污染防治工作。《條例》第四條規定：市、區縣人民政府對本行政區域的大氣環境質量負責。市、區縣人民政府應當轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，加大對大氣污染防治的財政投入，建立健全大氣污染防治協調機制，督促有關部門依法履行監督管理職責。開發區管理委員會應當做好本開發區范圍內的大氣污染防治工作。鎮人民政府、街道辦事處應當做好本轄區的大氣污染防治工作。

  《條例》第六條規定：市、區縣人民政府和開發區管理委員會應當建立健全大氣環境保護目標責任考核評價制度，將大氣環境質量改善目標和大氣污染防治重點任務完成情況納入考核內容�？己私Y果應當向社會公開。目前西安市及各區縣都已建立起環境保護目標責任制和考核評價制度，環境保護考核比重也在不斷調整和加重，如果不能完成考核目標將被問責�！稐l例》第七條規定：市、區縣人民政府和開發區管理委員會應當建立健全大氣污染防治問責制度。區縣人民政府、開發區管理委員會、負有大氣環境保護監督管理職責的部門和鎮人民政府、街道辦事處未在規定期限內完成大氣污染防治重點任務，或者對重大大氣污染突發環境事件處置不力，或者有市人民政府規定的其他情形的，對其主要負責人及其他責任人員按照有關規定進行問責。具體的問責辦法將在今后條例的實施中進一步細化并量化。

  此外，《條例》還規定了限期達標規劃和污染物總量控制制度。因為西安市所處的汾渭平原是國家大氣污染防治的重點區域，離空氣質量達標還有很長一段距離。所以《條例》規定：市政府應編制大氣環境質量限期達標規劃，制定大氣污染防治年度實施方案，報市人民政府批準后公布實施，采取嚴格的大氣污染控制措施，按期達到大氣環境質量標準。大氣污染的主因就是排放的污染物超出了大氣的自凈能力，只有把污染物排放總量設定在區域大氣的納污能力之內才能實現空氣質量達標的目標。所以，《條例》規定：市、區縣人民政府應當根據上級人民政府下達的大氣污染物排放總量控制指標，制定大氣污染物排放總量控制計劃，并組織實施。對未完成年度大氣污染物排放總量控制任務的區域，市人民政府應當責令該區域所在地的區縣人民政府、開發區管理委員會主要負責人說明情況，并提出整改措施。

  企業是防治大氣環境污染的直接責任主體。《條例》在《中華人民共和國大氣污染防治法》、《陜西省大氣污染防治條例》以及《西安市揚塵污染防治條例》和《西安市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》的基礎上對企業的大氣污染防治責任進一步細化：除了必須進行環境影響評價、三同時和達標排放之外，新建、改建、擴建排放重點大氣污染物的建設項目，建設單位應當在報請環境保護主管部門審批環境影響評價文件前，取得重點大氣污染物排放總量控制指標，并明確指標來源。建設項目所需重點污染物排放總量，通過采取有效減排措施、企業內部調劑等方式仍不能滿足該項目需要的，不足部分可以通過排污權交易取得。該制度的設定可以有效避免部分地區為追求經濟政績而忽略區域因新增項目造成大氣污染物總量超標，從而使區域大氣環境質量下降。

  《條例》明確排污單位應當建立環境保護責任制。向大氣排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任，并接受環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門的監督檢查。如果出現違法排放大氣污染物的行為，將追究相關責任人的法律責任。

  《條例》還規定了企業應當安裝大氣污染防治設施并確保正常使用。大氣污染防治設施因維修、故障等原因不能正常使用的，向大氣排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者應當采取限產或者停產等措施，確保大氣污染物排放達到規定的標準。禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停產、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物。

  向大氣排放污染物的單位應當按照有關規定設置監測點位和采樣監測平臺，對其所排放的大氣污染物進行自行監測或者委托有環境監測資質的單位監測。原始監測記錄至少保存三年。重點排污單位的自動監測設備和運行管理監控平臺應與環境保護主管部門的監控平臺聯網并保證監測設備正常運行和數據有效傳輸等。

  對于社會公眾而言，主要的參與方式就是監督政府和企業并身體力行地踐行低碳生活方式。《條例》第三條規定了公眾參與原則，第十條規定了公眾有義務舉報投訴大氣環境違法行為并有權獲得獎勵，在第八十條規定了公益訴訟制度。

  新條例各項措施更具操作性

  大氣污染防治要靠企事業單位自覺遵守法紀，但是利益驅動下的違法行為屢禁不止�！稐l例》在吸收《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》及《陜西省大氣污染防治條例》等法律法規的基礎上，結合本地行之有效的經驗規定了若干更具操作性的制度：比如二十一條的大氣污染防治網格化監督管理制度。網格化監管是按照屬地管理、分級負責、條塊結合、無縫對接的原則，科學劃分網格單元，明確網格管理對象、管理標準和責任人，實施大氣污染防治常態化、精細化、制度化管理。目前西安市已經建成四級網格體系，實施鐵腕治霾網格長負責制。目前正在加快各級信息平臺建設，形成統一指揮、統一協調、統一調度的鐵腕治霾網格化信息平臺；加強三級（鎮、街道）網格化基礎能力建設，設置專設機構、固定場所、配備人員、保障車輛等確保三級網格規范運行；建立完善網格員工作機制，確保日常監管和巡查工作落實到位。網格化監管制度的實施有效地彌補了當前環境執法人員短缺的短板，使大氣環境違法行為無處遁形。

  《條例》細化了重污染天氣應急預案制度。因為該制度涉及公民個人以及企事業單位的財產所有權和生產經營權，是這次修法中的焦點問題，也是立法征求意見中反饋意見最多的條款�！稐l例》規定市人民政府應當依據重污染天氣預警等級，及時啟動應急預案，并可以根據應急需要采取下列應急措施：（一）責令有關企業限產或者停產；（二）限制部分機動車行駛；（三）禁止燃放煙花爆竹；（四）停止或者限制產生揚塵的施工作業；（五）停止露天燒烤；（六）停止幼兒園和中小學校組織的戶外活動或者教學活動；（七）停止組織露天體育比賽活動及其他露天舉辦的群體性活動；（八）組織開展人工影響天氣作業；（九）國家和本省規定的其他應急措施。目前，西安市重污染天氣應急預案已經修訂，《條例》的出臺為今后進一步完善重污染天氣的應急預案提供了法律依據。

  除了重污染天氣下的應急限產、停產外，《條例》在吸取京津冀2＋26城市和本地治霾經驗的基礎上規定了工業企業錯峰生產制度。第三十條規定：市人民政府應當加大工業企業生產季節性調控力度，充分考慮行業產能利用率、生產工藝特點以及污染排放情況等，針對細顆粒物污染與臭氧污染研究提出行業錯峰生產要求，引導企業合理安排生產工期，降低對大氣環境質量的影響。

  此外，《條例》還再次強調了排污許可制度、環境影響評價制度、環境監測制度、高污染燃料禁燃區制度、現場檢查制度、信息公開制度、煤炭總量消減制度以及行政執法與司法聯動制度等措施。

  改變企業“違法成本低守法成本高”的弊端

  此次修法延續了環境保護領域修法的思路：重點落實地方政府責任，提高環境違法成本，改變違法成本低守法成本高的弊端。所以，在法律責任一章，除了《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》和《陜西省大氣污染防治條例》規定的法律責任之外，《條例》再次加重了政府責任和排污單位的違法責任。

  比方說在高污染燃料禁燃區內，新建、擴建燃用高污染燃料的設施，或者未按照規定停止燃用高污染燃料的，由環境保護主管部門沒收燃用高污染燃料的設施，并處二萬元以上二十萬元以下罰款。如果在高污染燃料禁燃區內，銷售高污染燃料的，由工商行政管理部門責令改正，沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款。

  如果排污單位在受到罰款處罰后拒不改正，并符合本《條例》規定的三種情形（無排污許可證、逃避監管、超標或超總量排污）的，將實施按日連續處罰。即按照第一次罰款的數額乘以違法天數計算罰款數額。假設一個企業超標排污，根據《條例》第六十五條規定可以罰款10-100萬，如果罰款為100萬元，在責令改正違法行為決定書送達之日起的第30日檢查發現拒不改正的，則最終的罰款數額將會是3000萬元。

  對違法行為的處罰，除了大家都非常熟悉的罰款之外，還有更嚴重的制裁方式：比方說限產、停產以及停業關閉等。《條例》在第65、67、69、70、73、76條等條款中都規定了停產整治。對于無證排污、超標超總量排污、不正常運行污染防治設施或者受到罰款處罰后拒不改正的排污單位，環保機關將責令停產整治；情節嚴重的，報有批準權的人民政府同意后關閉。這些措施直接關系到企業的生死存亡，不再是過去靠繳納罰款就可以應付過關了。

  除了對排污單位的上述制裁外，條例還規定了對企業直接責任人進行拘留的條款。條例第六十六條規定：以拒絕進入現場等方式拒不接受環境保護主管部門及其委托的環境監察機構或者其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門監督檢查的，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰。事實上該條款規定的就是因妨礙執行公務實施行政拘留的情形。

  《條例》在重點關注生產污染的同時，也加大了對于擾民生活污染的懲處力度。《條例》第七十三條規定：在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目的，由城市管理行政管理部門責令改正；拒不改正的，予以關閉，并處五萬元以上十萬元以下罰款�！稐l例》第七十四條規定：在區縣人民政府和開發區管理委員會劃定的禁止區域露天燒烤食品、騎墻燒烤食品或者為露天燒烤食品、騎墻燒烤食品提供場地的，由城市管理行政管理部門責令改正，沒收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬元以下罰款。

  400多年前，明代大學士張居正曾言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。一部良好的法律得不到執行，它就僅僅是“紙上的法”，這樣法律制定再多也無濟于事。《西安市大氣污染防治條例》的修訂僅僅為今后大氣污染防治工作提供了“有法可依”，只有全社會真正做到“有法必依”、執法部門“執法必嚴”、對違法行為“違法必究”，才能最終實現西安市大氣環境質量達標和改善。